近年來，單邊主義和保護主義盛行，逆全球化思潮甚囂塵上，全球產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生重大調整。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，利用市場機制在全世界范圍配置資源，不再像之前那樣便利可靠。產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個環(huán)節(jié)，哪怕是技術含量不高的普通零部件供應，都可能因“市場被迫關閉”影響產(chǎn)業(yè)整體運行。提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，自然成為各國政府政策聚焦的重心。產(chǎn)業(yè)鏈政策就是在這樣的背景下進入政府決策和公眾視野的。2020年以來，我國各地普遍推廣實施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”，使得產(chǎn)業(yè)鏈政策廣為人知，學界關注者與日俱增。一個值得思考的現(xiàn)象是，學界對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的看法存在較大分歧，但對產(chǎn)業(yè)鏈政策形成的共識則遠大于分歧。同樣是針對“特定產(chǎn)業(yè)”設計的政策，為何產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識？與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相比，產(chǎn)業(yè)鏈政策到底有何不同？

 

　　厘清何為產(chǎn)業(yè)鏈政策，定義產(chǎn)業(yè)鏈是關鍵。產(chǎn)業(yè)鏈就其表現(xiàn)形式來看，是在設計、制造、運營等環(huán)節(jié)有內在技術經(jīng)濟關聯(lián)的企業(yè)，為實現(xiàn)價值增加等經(jīng)濟活動而合作，由此形成的復雜網(wǎng)鏈結構。產(chǎn)業(yè)鏈同時也是市場專業(yè)化分工的結果，同產(chǎn)業(yè)內各類企業(yè)基于專業(yè)分工形成的特定經(jīng)濟聯(lián)系，“鏈”則是市場主體被重新聯(lián)系起來而呈現(xiàn)出的不同形態(tài)。通過網(wǎng)鏈結構和企業(yè)生態(tài)體系，產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和銷售，由這一鏈條上的相關企業(yè)通過分工合作共同完成。不同的企業(yè)選擇在產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)從事經(jīng)濟活動，而后由市場機制協(xié)調資源在企業(yè)間的配置。與產(chǎn)業(yè)鏈有關的一個概念，是經(jīng)常被并列提及的“供應鏈”。供應鏈是企業(yè)從采購生產(chǎn)資料到制成產(chǎn)品，并經(jīng)由銷售、運輸網(wǎng)絡把產(chǎn)品送達需求終端，將供應商、制造商、分銷商直到最終用戶連成一個整體的企業(yè)生態(tài)體系。通俗地理解，產(chǎn)業(yè)鏈是從產(chǎn)業(yè)整體視角看企業(yè)間各種關聯(lián)關系，供應鏈則立足于單一企業(yè)視角看企業(yè)間的上下游關系，因此產(chǎn)業(yè)鏈范疇要寬于供應鏈。所謂產(chǎn)業(yè)鏈政策，就是用以協(xié)調產(chǎn)業(yè)鏈條上企業(yè)之間的合作關系，保障產(chǎn)業(yè)鏈條穩(wěn)定可控的一系列政策支持體系。

 

　　不同于企業(yè)組織的被動“自適應”，主動降低企業(yè)利用市場協(xié)調生產(chǎn)的交易成本，是產(chǎn)業(yè)鏈政策的核心職能所在。由于分工模式轉換，利用產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調生產(chǎn)的成本呈現(xiàn)升高趨勢。現(xiàn)代產(chǎn)品比傳統(tǒng)產(chǎn)品需要更高程度的專業(yè)化，生產(chǎn)由“基于產(chǎn)品的分工”轉向“基于知識的分工”。“一個產(chǎn)業(yè)一個企業(yè)鏈主”的時代已經(jīng)過去了，像福特汽車這樣的單一垂直整合制造商，自行設計和制造全部或大部分零件的日子，也已經(jīng)一去不復返了。全球分工體系把各類專業(yè)企業(yè)聚集在一起，在研發(fā)、設計、制造等方方面面實現(xiàn)跨界合作。產(chǎn)業(yè)鏈由此出現(xiàn)深度分層：核心生產(chǎn)企業(yè)依賴于一級供應商，后者又依賴于第二層，而第二層又依賴于第三層、第四層……在全球分工新格局下，一旦遇到“逆全球化”“疫情沖擊”或“關鍵環(huán)節(jié)供應受阻”，利用市場協(xié)調產(chǎn)業(yè)鏈的交易成本升高，跨區(qū)域交易可靠性減弱，大規(guī)模更換產(chǎn)業(yè)鏈中的任何環(huán)節(jié)，都變得非常困難。知識分工基礎上的產(chǎn)業(yè)鏈合作，比傳統(tǒng)分工模式更需要大幅度降低市場交易成本。

 

　　中央明確提出，增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主可控能力，形成具有更強創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。實現(xiàn)這一目標，不僅需要有數(shù)量眾多的企業(yè)愿意專注于產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)，形成牢牢把控這個特定環(huán)節(jié)核心技術的能力，也要求市場協(xié)調生產(chǎn)的成本足夠低，使得產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)更容易合作。這意味著，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主可控能力的提升，更加依賴專業(yè)分工和市場體系。可是，從我國政策實踐來看，在以“鏈長制”為代表的產(chǎn)業(yè)鏈政策實施過程中，無論省市縣，產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”皆由地方主要領導掛帥。由地方官員擔任“鏈長”，顯然會有行政權力介入市場經(jīng)濟運行，為何產(chǎn)業(yè)鏈政策在學界并沒有像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣引起巨大分歧呢？

 

　　眾所周知，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策是為實現(xiàn)規(guī)范產(chǎn)業(yè)準入、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提高產(chǎn)業(yè)競爭力等目標，政府針對特定產(chǎn)業(yè)提供的政策性支持或管制。學界關于產(chǎn)業(yè)政策的作用，一直以來存在較大爭議。支持者認為政府能夠利用產(chǎn)業(yè)結構演進規(guī)律，可以培育主導產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。持不同意見的學者認為，產(chǎn)業(yè)政策是政府對市場運行規(guī)律的干預，既不公平也缺乏效率，甚至有人認為迄今為止產(chǎn)業(yè)政策鮮有成功范例。而政府推動的產(chǎn)業(yè)政策若要成功，還要滿足系列條件：一是政府要站得高，必須知道什么樣的產(chǎn)業(yè)結構是好結構、什么樣的市場結構有利于激發(fā)市場活力；二是政府要看得遠，必須具有前瞻性，知道哪些產(chǎn)業(yè)能夠成為主導產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；三是政府要走得穩(wěn)，必須能夠對政策運行自我糾偏。政府能否做到上述三點，爭論不休。因此，學界關于產(chǎn)業(yè)政策的分歧通常大于共識。

 

　　產(chǎn)業(yè)鏈政策，雖然從“形”上看起來像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣，有行政權力介入特定產(chǎn)業(yè)市場運行，但其“神”是運用行政權力降低市場運行的制度性成本。兩者在理論基礎、政策設計、目標導向和實施路徑上均存在較大差異。第一，從理論基礎看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策多構建在“市場失靈”理論基礎之上，而產(chǎn)業(yè)鏈政策的理論基礎是更好利用“市場分工”而非矯正“市場失靈”。第二，從政策設計看，一個產(chǎn)業(yè)是否需要“強鏈、補鏈、延鏈”等判斷，作為“鏈長”的政府官員高度依賴“鏈主”企業(yè)及其配套企業(yè)提供的市場信息。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)進行選擇性支持時，需要政府部門進行非市場化預測和判斷。第三，從目標導向看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策突出規(guī)模導向，產(chǎn)業(yè)鏈政策更強調企業(yè)間協(xié)調合作能力。地方以產(chǎn)業(yè)鏈招商形成的產(chǎn)業(yè)鏈集群，有助于深化分工，降低企業(yè)間合作配套成本，為企業(yè)在特定環(huán)節(jié)“心無旁騖”從事自主創(chuàng)新提供條件。第四，從實施路徑看，產(chǎn)業(yè)鏈政策主要針對產(chǎn)業(yè)鏈“特定環(huán)節(jié)”給予政策性支持，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策則主要針對產(chǎn)業(yè)內“特定企業(yè)”給予非對稱性支持。一言以蔽之，產(chǎn)業(yè)鏈政策更好地實現(xiàn)了有為政府和有效市場的有機結合，這是產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識的邏輯所在。（楊振）