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史耀斌：發(fā)展PPP要增強社會資本的信心
來源：未知 日期：2015-12-18 點擊：次
由中國經(jīng)濟周刊、科技部火炬中心共同主辦的“第十五屆中國經(jīng)濟論壇”于2015年12月18日在北京舉行。財政部副部長史耀斌先生出席并發(fā)表演 講，他表示，發(fā)展PPP模式要增強社會資本的信心，如果沒有制度的保障，社會資本就會擔心他的投入能不能保障自己的利益，能不能收到長期有效的回報。要推 動PPP持續(xù)健康的發(fā)展，關鍵是營造良好的環(huán)境，增強社會資本的安全感和可信度。
史耀斌：尊敬的周鐵農(nóng)副委員長，各位嘉賓、各位朋友，我非常高興能夠參加第十五屆中國經(jīng)濟論壇，剛剛聽了厲以寧教授的發(fā)言，我覺得深受啟發(fā)，厲 以寧教授作為一個大家，一個大學者，從深入淺出的道理和深入淺出的實例，不但論證了創(chuàng)新精神、創(chuàng)新的范例、創(chuàng)新的作用，而且還系統(tǒng)地闡述了供給側(cè)-結(jié)構(gòu)改 革、需求側(cè)-結(jié)構(gòu)推動等等一系列能夠結(jié)合的經(jīng)濟政策，深入淺出，受益匪淺。所以，我也非常高興，這是我參加第十五屆經(jīng)濟論壇里面意想不到的收獲，非常感謝 大家，也感謝論壇的主辦者。
今天我的發(fā)言也是圍繞著創(chuàng)新精神，用創(chuàng)新來驅(qū)動全面發(fā)展，但是我想講其中的一個小的片段，也就是政府和社會資本合作PPP的模式在創(chuàng)新過程中有 什么作用，應該如何發(fā)展，這樣一個小的專題。也希望能夠和大家一起共同探討PPP發(fā)展的模式、作用，希望它能夠在全面創(chuàng)新過程中發(fā)揮作用。
今天我的發(fā)言也是圍繞著創(chuàng)新精神，用創(chuàng)新來驅(qū)動全面發(fā)展，但是我想講其中的一個小的片段，也就是政府和社會資本合作PPP的模式在創(chuàng)新過程中有 什么作用，應該如何發(fā)展，這樣一個小的專題。也希望能夠和大家一起共同探討PPP發(fā)展的模式、作用，希望它能夠在全面創(chuàng)新過程中發(fā)揮作用。
從2013年以來，我國積極探索了創(chuàng)新公共服務的供給機制，通過推廣、運用PPP模式，吸引社會資本，參與公共服務的領域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、 萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務的供給雙引擎。在改善民生中培育經(jīng)濟增長的新動力，給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新的能量、新的氣象。
實際上我們大家可以回顧一下，從上個世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就積極地開始運用PPP的模式，實際上PPP模式最早是在英 國開始創(chuàng)辦、發(fā)明，并且得到充分的利用。我們國家在90年代開始，也進行了一些探索和實踐，但是可惜的是一直沒有形成可持續(xù)的長效的發(fā)展機制。這種PPP 的機制真正在我們國家拉開大幕，奏響時代的樂章，應該是2013年年底，為什么會出現(xiàn)這樣的狀況呢？這也與我們國家經(jīng)濟發(fā)展的狀況、變動的趨勢密切相關。 我們大家都知道，一個方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速，需要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率、質(zhì)量，當然也需要大量的資金投入。
但是，在另外一個方面，新常態(tài)下財政收入的增速明顯下降，地方融資平臺的規(guī)范轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。所以，這種收和資金投入需要之間的這種矛盾，客觀 上就需要創(chuàng)新一種能夠撬動社會資本投入到公共服務領域的體制和機制。PPP模式就是這種有效的動員機制和聯(lián)通的橋梁，能夠充分發(fā)揮市場主體的活力和創(chuàng)造 力，更好地發(fā)揮政府的作用。
通過這個橋梁，政府和社會資本能夠建立起長期平等的合作關系，雙方最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。在社會資本方面，承擔起設計、建設、運營、維護基 礎設施和提供公共服務等市場化的工作。它的目標或者目的是獲得合理的投資回報。從政府方面，負責基礎設施、公共服務價格、質(zhì)量監(jiān)管，同時以長期激勵相容的 方式來實現(xiàn)公共利益的最大化，來保障社會資本方投入公共服務的基礎設施建設等等項目能夠有合理的回報。
這不是一種簡單的技術(shù)層面的方式更新和簡單的融資模式方式的改變，而是涉及到深化財稅體制改革，政府職能加快轉(zhuǎn)變，撬動社會資源，消除隱性壁壘 的體制機制的創(chuàng)新和改革。按照中央和國務院的部署，兩年多來，財政部會同有關部門充分借鑒了國際的經(jīng)驗，在公共服務領域大力推廣PPP的模式，目的就是在 形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育一個統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP的市場和PPP的機制。
在推廣的過程中，我們始終注重把握了PPP模式的全生命周期管理，物有所值、風險共擔、激勵相容等特征和內(nèi)涵，始終堅持了依法依規(guī)、重諾履約、 公開透明、公眾收益、規(guī)范風險等五項原則，不斷加強制度建設，積極倡導科學理念，規(guī)范推進項目的實施，正在努力探索和開創(chuàng)符合我們國家實際的PPP的我們 國家的發(fā)展模式。
我給大家簡要介紹一下，在PPP實際的道路上，我們立足于頂層設計，著眼于項目的規(guī)范實施，以制度推項目，以項目促制度，為PPP的健康發(fā)展來 保駕護航。制度建設是PPP發(fā)展的根本，從公共管理和公共財政兩大視角出發(fā)，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，全面審視了PPP工作中政府決策轉(zhuǎn)變、監(jiān)管架構(gòu)的搭建、財 政預算的安排、政府債務的影響等等各方面的要素，積極構(gòu)建科學的制度體系，來大力營造有利于PPP健康發(fā)展的制度環(huán)境，主要的目的就是要增強社會資本的信心，如果沒有這些制度的保障，社會資本就會擔心他的投入能不能保障自己的利益，能不能收到長期有效的回報。
在項目建設方面，我們以示范項目建設為抓手，對示范項目實現(xiàn)嵌入式、全流程的管理，從PPP項目的合同制定、融資方式、收益回報機制、績效管 理、信用管理、擔保機制等等方面加強業(yè)務指導，在每一個步驟、每一個環(huán)節(jié)都有一定的制度和機制的規(guī)劃，給予技術(shù)的支持，加快示范項目的進度，保障項目實施 的質(zhì)量，打造了項目的標桿和樣板。
在政策方面，我們以健全政策扶持為支撐創(chuàng)新性地發(fā)起設立了總規(guī)模1800億元的中國PPP融資支持基金，這個基金馬上就要組建起來，來破解 PPP融資難的問題，研究制定以獎代補的政策，重點引導和鼓勵地方的融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP的項目。同時，我們不斷完善政府財政的轉(zhuǎn)移支付資金管理 辦法和稅收優(yōu)惠的支持力度和支持方式，來加大PPP政策扶持的力度。
在實踐的道路上，我們改變了政府主導基本建設的傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮市場力量，大力培養(yǎng)契約意識，打破了財政資金有限和投入方式單一的束縛，實現(xiàn) 了財政目標、手段和金融工具的融合發(fā)力。我們轉(zhuǎn)變了舉債搞建設的粗放模式，以PPP模式化解地方政府的存量債務，并且注重PPP項目本身的風險防控，實現(xiàn) 防風險和增活力的雙重目標。
同時，我們要跳出被動買單的漩渦，不斷地推進現(xiàn)代財政體制的建立，促進政府職能的積極轉(zhuǎn)變。我們一邊在摸著石頭過河，同時也開創(chuàng)了與其他國家和國際的多邊開發(fā)金融機構(gòu)一起并肩作戰(zhàn)的良好的開端。
到目前為止，在財政部和有關部門的大力推動下，各個方面對PPP模式的理念認識正在逐步地改變，各級的政府已經(jīng)開始從公共服務管理者、提供者轉(zhuǎn)向為監(jiān)督者、合作者。各個企業(yè)也就是社會資本方面，也開始從重建設、重短期轉(zhuǎn)向了重運營、重合作。
在項目實施方面進行了大量的有益探索，到目前我們初步統(tǒng)計，全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交 通、環(huán)境保護、城市公共事業(yè)等多個領域。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家花了二三十年的時間搭建好了PPP的制度體系，到目前為止，據(jù)我們所了解，僅有幾十個，在 不同的國家，不一致，僅有幾十個甚至數(shù)百個落地，但是我們用兩年的時間走完了發(fā)達國家十幾年的道路，項目的數(shù)量多，質(zhì)量也穩(wěn)步提高，制度的體系初見成效。 這也是和我們經(jīng)濟發(fā)展的需求和需要緊密相連的。
但是，我們不要忘記，從長遠看，要推動PPP持續(xù)健康的發(fā)展，關鍵是營造良好的環(huán)境，增強社會資本的安全感和可信度。
PPP本質(zhì)上是一種基于合約的政府和社會合作的一種過程，雙方的權(quán)利、義務、風險、分擔、利益補償?shù)鹊龋夹枰乙脖仨氂煤贤姆绞郊右悦?確。在這個合作過程中，政府和社會資本是平等的主體，是一種伙伴的關系，雙方都要誠實守信，認真履約，這是順利開展PPP項目的前提和基本保障。
與傳統(tǒng)的一次性項目審批不同，PPP的模式需要實施項目全生命周期的合同管理，在合同有效期內(nèi)對公共服務的質(zhì)量和價格進行持續(xù)地監(jiān)管，并且將政 府付費和使用者付費與績效評價相結(jié)合、相掛鉤。這樣才能夠確保PPP項目在長達二三十年的合同期內(nèi)，政府有能力及時、足額按照合同履約。
為了做到這一點，財政部等部門制定了一系列的制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，將項目的財政支出責任納入公共預算的 預算管理中，并且由上級財政部門對下級財政部門進行監(jiān)管，從而履行政府合同義務形成，而且形成了有效的約束。這是我們國家在推廣PPP過程中的探索和創(chuàng)新 的實踐。
各位嘉賓，推廣運用PPP，既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到體制機制的變革，這本身就是一個難活，也是一個細活，需要我們花費大的力氣去推 動它、創(chuàng)新它、實踐它。目前，我們國家正處于探索階段，在觀念的認識、工作機制、法律法規(guī)、配套政策等等方面，仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點。
比如說，當前地方政府通過平臺公司融資的渠道被切斷了，因此有的地方政府迫于危機驅(qū)動，采取了明股實債，保本回購等等，不是真正的PPP模式，也啟用了一些項目進行變相融資，但是這樣做的后果不但沒有起到推動PPP模式的作用，而且加大了地方政府債務的風險。
這些問題在一定程度上制約了PPP的規(guī)范發(fā)展和項目實施進度，因此，我們還需要下大力氣下苦功夫來健全機制，注重長效，我們要努力健全各個部門分工協(xié)作的機制，補充法律法規(guī)的短板，完善政策支持體系來助推項目的規(guī)范實施。我們目前正在打造覆蓋全國統(tǒng)一高效的綜合信息平臺。
各位嘉賓，為了落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推廣PPP模式的潛力是非常巨大的。“十三五”規(guī)劃建議強調(diào)，在適當擴大總需求的同時，要加強供給側(cè)的改 革，推廣PPP模式就是公共服務、供給機制的配合，涉及的范圍廣，受眾的人群多，很多的項目關系到重大的國計民生，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，具有重 大的意義和歷史意義。
財政部將會同有關方面積極地踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，來全面落實創(chuàng)新，全面創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，來推動我們國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。我也希望在座的各位嘉賓、各位朋友，能夠在今后推廣和實施PPP模式的過程中，能夠貢獻更多的力量，謝謝大家。