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PPP模式撬動(dòng)下的“湖南樣板”
來源：未知 日期：2016-08-15 點(diǎn)擊：次
湖南財(cái)政積極推廣PPP模式，已發(fā)布82個(gè)省級(jí)PPP示范項(xiàng)目、總投資達(dá)1396億元PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進(jìn)行，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
作為財(cái)政部確定的6個(gè)PPP試點(diǎn)省份之一，2014年以來，湖南省把推進(jìn)PPP模式作為深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)穩(wěn)增長惠民生的重要舉措來抓，先后發(fā)布了兩批省級(jí)PPP示范項(xiàng)目82個(gè)，總投資額1396億元，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通、農(nóng)業(yè)水利、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化旅游等多個(gè)領(lǐng)域。湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程PPP項(xiàng)目就是其中之一。
2013年10月開工的湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程PPP項(xiàng)目已在2014年年底完工投入運(yùn)行。2015年12月26日，湖南PPP示范重點(diǎn)項(xiàng)目長沙磁浮工程建成試運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了高鐵與航空的無縫對接……
在2015年財(cái)政部召開的PPP會(huì)議中，湖南作為典型作了經(jīng)驗(yàn)介紹。
PPP：化解政府債務(wù)
“在當(dāng)前創(chuàng)新投融資機(jī)制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推進(jìn)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。”國家財(cái)政部部長樓繼偉曾如此表述PPP模式對中國經(jīng)濟(jì)的意義。
湖南省財(cái)政廳廳長鄭建新在接受記者采訪時(shí)說，一方面，政府債務(wù)規(guī)模高企，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟待化解。審計(jì)署公報(bào)顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)18萬億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10．9萬億元。湖南的最新情況是，截至2014年12月31日，政府性債務(wù)余額為1．2萬億元，其中，政府債務(wù)6267億元。“雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)潛在一定風(fēng)險(xiǎn)，用PPP模式化解政府債務(wù)是一條有效途徑。”
另一方面，湖南正加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？隙ㄔ絹碓酱蟆?jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，湖南僅公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求就超過5000億元，僅僅靠目前的預(yù)算投資，包括融資平臺(tái)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須引入社會(huì)資本。
PPP模式：既是一種融資模式、更是一種運(yùn)營管理模式
鄭建新對記者說，PPP模式既是一種融資模式，更是一種運(yùn)營管理模式，具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三大特點(diǎn)。
第一，伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是指政府與社會(huì)資本方是基于合約的平等合作關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP模式的首要特點(diǎn)，所有成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目，都建立在伙伴關(guān)系之上?？梢哉f，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是通過合理的合同設(shè)計(jì)，將雙方利益捆綁在一起，激勵(lì)相容，使得雙方存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。社會(huì)資本是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。當(dāng)然，社會(huì)資本既要追求經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)作為社會(huì)成員，也應(yīng)維護(hù)公共利益。
第二，利益共享。在PPP模式中，政府并不以分享利潤為唯一目的，并且對企業(yè)可能的高額利潤進(jìn)行控制。共享利益除了指共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果之外，也包括使作為參與者的企業(yè)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。
第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府與合作伙伴雙方通過實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，政府與社會(huì)資本按各自的優(yōu)勢來承擔(dān)不同類別的風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與各方的利益掛鉤。通過PPP模式，社會(huì)資本通常只承擔(dān)部分商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而公共部門則承擔(dān)政策變動(dòng)、利率變動(dòng)和通貨膨脹等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還有一些風(fēng)險(xiǎn)則通過投保的方式規(guī)避。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式使相關(guān)各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與各自的能力相匹配，從而大大增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于項(xiàng)目的成功。
PPP：分離“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”
鄭建新認(rèn)為，要運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，最關(guān)鍵的有以下三點(diǎn)。
一是平等合作，合理回報(bào)。在PPP模式中，社會(huì)資本和政府部門兩個(gè)合作主體的平等非常重要。推廣PPP模式，必須依靠法律，遵守契約，只有在法治化框架內(nèi)，政府與社會(huì)資本的平等合作才能得到保證。同時(shí)，成功的合作還應(yīng)該做到在保證社會(huì)資本獲得必要的利潤回報(bào)的前提下，公共服務(wù)得到有效的提供。
二是公開透明，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公開透明，可以讓更多更充分的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，讓社會(huì)資本的回報(bào)率更接近市場回報(bào)率，讓社會(huì)各方面對PPP項(xiàng)目的運(yùn)作進(jìn)行有效的監(jiān)督。“有市場，就有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配與收益應(yīng)該對稱。”鄭建新認(rèn)為，政府與社會(huì)資本任何一方都不應(yīng)該單方面承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制有利于在相關(guān)各方之間形成激勵(lì)約束機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目在決策時(shí)就應(yīng)該予以高度關(guān)注的問題。
三是市場運(yùn)作，重視承諾。鄭建新分析，PPP是個(gè)市場，項(xiàng)目必須對所有投資者公開，這樣才能保證PPP模式發(fā)揮市場的性質(zhì)，否則就會(huì)變味。“這就需要一個(gè)獨(dú)立的市場監(jiān)管機(jī)制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對‘運(yùn)動(dòng)員’和‘裁判員’這兩個(gè)主體進(jìn)行分離。”此外，PPP工程往往投資巨大，其成本回收乃至盈利需要一個(gè)很長的過程。政府的信用由此成為一個(gè)關(guān)鍵性問題。解決不了這個(gè)顧慮，PPP就很難切實(shí)地予以推進(jìn)。
“PPP模式作為一種長期合作關(guān)系，不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。推廣運(yùn)用PPP模式應(yīng)堅(jiān)持‘市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏’，既要使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，又要保證公共利益最大化。”鄭建新說。
湖南省財(cái)政廳副廳長劉文杰向記者介紹，2016年，湖南推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地將采取以下舉措：一是樹立樣板。充分發(fā)揮示范項(xiàng)目的樣板功能，根據(jù)示范項(xiàng)目合同文本和操作程序研究制定分行業(yè)的操作規(guī)程，以點(diǎn)帶面，以此推動(dòng)全省PPP項(xiàng)目的推廣運(yùn)用。
二是搭建平臺(tái)。搭建中介咨詢服務(wù)平臺(tái)，建立PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，培育該省的咨詢中介機(jī)構(gòu)，推動(dòng)湖南省PPP項(xiàng)目的實(shí)施；設(shè)立PPP項(xiàng)目投資基金，通過一定比例的財(cái)政資金投入，搭建資金支持平臺(tái)，吸引社會(huì)資本注入，引導(dǎo)社會(huì)資本共同推動(dòng)全省PPP項(xiàng)目發(fā)展；設(shè)立信息交流平臺(tái)，將全省PPP項(xiàng)目五個(gè)階段19個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況全部上網(wǎng)，定期發(fā)布PPP法規(guī)政策、獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)、中介咨詢機(jī)構(gòu)等情況。
三是狠抓宣傳。充分運(yùn)用全國PPP示范項(xiàng)目湘潭經(jīng)開區(qū)污水處理一期工程項(xiàng)目的成果，組織1－2期現(xiàn)場PPP模式案例講解，繼續(xù)舉辦PPP沙龍，運(yùn)用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種形式和渠道開展宣傳工作，在全省財(cái)政系統(tǒng)開展PPP工作和推行PPP模式的巡回宣講。
四是開展研究。抓好與世行合作的“湖南省政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制研究與推廣項(xiàng)目”研究課題，就政府在PPP項(xiàng)目中的角色定位、省級(jí)PPP中心的機(jī)構(gòu)建設(shè)以及PPP基金的設(shè)立三個(gè)方面做進(jìn)一步研究。