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中國PPP模式下 國企成為主要的社會資本
來源：未知 日期：2016-08-29 點擊：次
為了促進融資多元化、降低政府財政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國引入了PPP模式，在國內(nèi)稱為政府與社會資本合作模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供。根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，私人資本占比20%以上屬于PPP項目，但我國大部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯(lián)營體，純粹的私人資本占比很少?？梢?，我國當(dāng)下的PPP模式中的第二個P（Private）已經(jīng)變化為以國企為主體的社會資本，與國際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國現(xiàn)行的PPP模式具有很強的中國特色，對社會資本方的分析和討論是非常有必要的。本文結(jié)合國有企業(yè)參與比例等數(shù)據(jù)分析，對國企參與PPP項目的優(yōu)勢及難點進行總結(jié)，以期對促進我國PPP模式的完善提供參考。
國企成為主要的社會資本
國有企業(yè)占比大
就一般定義而言，社會資本是個人或組織在目的性行動中可使用的社會關(guān)系資源，在PPP模式中，社會資本泛指可參與PPP項目建設(shè)的社會關(guān)系資源，主要分為三類：國有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國際上通常意義上的私人部門；國有資本則是目前我國PPP模式最常見的社會資本方，即國有企業(yè)，包括央企和地方國企。
據(jù)PPP綜合信息平臺項目庫統(tǒng)計，目前財政部示范項目共232個，總投資8025.4億元，其中105個項目已落地，總投資額3078億元，其中有82個已錄入社會資本信息。簽約的社會資本共119家（含28個聯(lián)合體參與項目），其中國企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例如圖1所示。
在119個簽約項目中，國企所占比例高達55%，在PPP模式中占據(jù)了主導(dǎo)地位；民營企業(yè)所占比例為36%，私人資本對PPP項目的參與度是會繼續(xù)提升還是反轉(zhuǎn)下降，與國家相關(guān)的政策和法律法規(guī)的頒布有著密切關(guān)聯(lián)。
在54個已落地的單家社會資本參與項目中，國企參與項目33個、民企17個、混合所有制4個。但從項目簽約額方面看，透露出不同的信息。其中，混合所有制企業(yè)的簽約金額最多，為989.1億元；國企緊隨其后，為726.2億元；民企的簽約金額卻僅為224.5億元，如圖2、圖3所示。
項目數(shù)量上，國企占比61%，民企占比32%，國企數(shù)量為民企的兩倍；從投資額而言，混合所有制企業(yè)僅有4個項目，投資額卻占了51%，國企投資額占比37%，民企為12%，國企投資額超過民企的3倍，由此可見，與民企相比，目前國企是PPP項目中的主要社會資本，而混合所有制企業(yè)是我國PPP模式中民企參與的重要方式。
施工企業(yè)占主導(dǎo)地位
已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項目的國有企業(yè)中，央企占了很大比例，并且多為施工企業(yè)參與，中交、中建、中鐵等大型國有施工企業(yè)都是參與PPP項目的主力軍。以中國建筑股份有限公司為例，根據(jù)每月的重大項目統(tǒng)計報告顯示，2015年8月至2016年7月的一年時間內(nèi)，中建所屬公司共參與了13個重大的PPP項目。（如表1所示）
表中顯示，12個月以來共9個月有重大PPP項目建設(shè)，平均項目投資額為39.19億元，PPP項目占當(dāng)月重大項目總額的平均比例為12.26%左右。12個月中的重大PPP項目總合同額達509.5億元，可見，中建集團是我國PPP項目建設(shè)的重要社會資本方類似的，中鐵、中交等企業(yè)也參與了許多PPP項目的建設(shè)，施工企業(yè)占據(jù)了國有企業(yè)投資PPP項目的較大比例。
國企參與PPP的優(yōu)勢及管理難點
國企的優(yōu)勢分析
積極參與PPP項目是對國家新型城鎮(zhèn)化政策的響應(yīng)和推動，為地方經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展作出貢獻，是國家和經(jīng)濟發(fā)展的歷史選擇和必然要求，與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)參與PPP模式具有技術(shù)和管理到位、資金實力雄厚、投資回報率要求低、與政府關(guān)系密切等優(yōu)勢。國企現(xiàn)行PPP模式對于社會資本的定位是基于我國國情和現(xiàn)狀而產(chǎn)生的，在鼓勵民企參與PPP項目的同時，必須認(rèn)識到國企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國現(xiàn)行PPP模式的管理帶來了困難，包括以下幾個方面：
政府的多重角色難以監(jiān)督管理
國有企業(yè)在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國的PPP模式更多地體現(xiàn)為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能難以實行，PPP項目的管理難度增加，PPP模式可能變?yōu)檎鉀Q融資的工具，難以實現(xiàn)真正意義上的公私合作。推進PPP模式的緣由之一是引入私營部門高水平的管理技術(shù)，提高項目的管理效率，而國企的管理效率并無絕對的優(yōu)勢，這也使以國企為社會資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值（VFM）充滿了不確定。
缺乏可借鑒的制度和規(guī)范
國有企業(yè)參與PPP是我國推行PPP模式的特色之一，我國現(xiàn)行的PPP模式與國際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發(fā)展較好國家的經(jīng)驗對我國的現(xiàn)狀并不適用。這導(dǎo)致我國的PPP制度體系建立缺乏相關(guān)基礎(chǔ)和借鑒資料，PPP模式的完善和規(guī)范都十分困難。
施工企業(yè)缺乏運營能力
施工企業(yè)的能力主要集中在建設(shè)階段，缺乏運營管理能力，但PPP項目合約期的絕大部分是在進行經(jīng)（運）營維護工作，因此，目前大量國有施工企業(yè)的參與使PPP項目以前期建設(shè)為主，后期運營管理難以維系。大部分項目將運營部分再委托給其他運營商，使運營階段管理存在更多不可控因素，增大了項目風(fēng)險。
公眾質(zhì)疑公私合作的本質(zhì)
國有企業(yè)與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會使公眾認(rèn)為項目仍是由政府全面主導(dǎo)，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒有實質(zhì)性的進展。PPP項目大多是對社會影響較大的民生項目，非常需要公眾支持，而對其公私合作本質(zhì)的質(zhì)疑會導(dǎo)致公眾對項目的不支持和不了解，影響項目推進。
我國國情使國有企業(yè)參與PPP模式具有較多優(yōu)勢，目前PPP項目的社會資本方以國企和混合體制為主導(dǎo)，并以施工企業(yè)參與為主。這樣的合作方式使現(xiàn)行PPP模式運作和管理存在諸多難點和困惑，各方都需對這些實際問題進行研究、探討，找出解決方案才能積極促進PPP模式的規(guī)范化管理和發(fā)展。國企作為社會資本方是中國特色，也是PPP在我國發(fā)展的一個過渡形式。PPP模式的核心是公私合營，我國在經(jīng)歷了PPP模式跨越式發(fā)展之后，是讓國企完全退出還是大力促進混合所有制企業(yè)并保留國企參與PPP項目，是一個值得各方深入思考的且亟待解決的大問題。